审前未羁押罪犯交付执行机制之困境与出路

论文提要:

刑罚交付执行是刑罚的开始，未羁押罪犯判实刑后交付执行一直是刑罚执行中易被忽略又非常重要的环节。但是长期以来，未羁押罪犯交付执行的职权配置问题一直未得到重视和完善。最高人民法院《五五纲要》中提出“要推动‘病残孕’罪犯的刑罚交付执行工作机制”，而刑罚交付执行涉及到公安、法院、检察院、监狱等多个主体和执行环节，而执行主体间对法律条文的理解不同、法律对交付执行保障规定不明、执法不严等原因导致审前未羁押罪犯交付执行出现诸多问题，确有必要对如何完善审前未羁押罪犯交付执行机制进行调查研究以解决实际问题。本文共计9120字。

关键词:审前未羁押  交付执行  法律保障  监外执行

主要创新观点: 对于审前未羁押罪犯逃匿、收押主体责任不明、监管机关收押标准不明确等导致执行难等问题，笔者建议除立法上要保持统一性外，刑事执行法应当构建“一个机构负责刑罚交付执行，其他机关予以配合”的工作机制，明确该负责机关具体的工作职责，倒逼刑罚交付执行主体依法履职。要统一法律条文之间的冲突，如对“居住地”的理解应按照民法中规定，没有经常居住地的，应由原告起诉时被告所居住地的法院管辖，防止执法主体之间的推诿，斩断执行主体自由解释空间;探索建立刑事缺席宣判制度。可初步建立刑事缺席宣判制度。即在案件开庭审理后，被告人无正当理由拒不到庭接受判决宣告的，可视为被告人自动放弃上诉权而进行缺席宣告判决。要严格限定适用范围，即仅适用于开庭审理阶段已经终结，被告人己充分行使了法定诉讼权利的案件。要严格限定缺席原因。即必须是被告人明知案件已由人民法院开庭审理，而故意拒不到庭接受判决。该缺席宣判制度既不会因被告人享有的出庭辩护权等法定诉讼权利被剥夺而给其实体权利造成损害，又能有效地防止因被告人恶意脱逃拒不到庭接受判决宣告而导致案件久拖不结。强化非羁押性强制措施。严格对被取保候审人脱逃行为的责任追究，对其违反监管规定脱逃的，无特殊情况一律予以逮捕，将其从重处罚或者按脱逃罪处罚，以增强取保候审制度的震慑力。

正文

社会的快速发展和司法理念的进步，保障司法活动各环节规范运作是社会共同关注的话题。应对犯罪现象所适用的强制措施作为刑罚基础性目的，期望达到预期效果。近些年，日趋增多的审前未羁押罪犯判处实刑后遇到交付执行难的问题，严重损害刑罚公正性和司法公信力，容易引发新的社会矛盾纠纷，成为影响社会和谐安定稳定的负面因子。基于这样的背景，通过对审前未羁押罪犯交付执行问题的分析、讨论，找出根源所在来完善交付执行问题，以期对刑罚执行贡献自己的绵薄之力。

1. 我国审前未羁押罪犯收监执行状况

2016年最高检在全国集中开展清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项整治活动，集中梳理了解判决前未羁押，判实刑后未入狱的罪犯情况，核查出11379人并逐一跟踪监督。到2017年，已监督相关机关纠正9222人，其中收监执行7162人，对逃匿或下落不明的1181人督促采取追逃措施[1]。据不完全统计，2016年全国判决前未被羁押、判决后未交付执行的犯罪分子，占到判决前未被羁押的己决罪犯总数的18.26% 。而且，网络时常曝光一些领导干部被判处数年有期徒刑却一天牢也没坐过[2]，患病类罪犯监禁刑交付执行问题也成为社会热议的话题。

部分省市存在审前未羁押罪犯判实刑后未收监执行的总数和占比依然逐年呈现上升趋势，“收监执行难”问题不容忽视。虽然在法院每年判处的案件中，适用非监禁刑的人数与判处刑罚的人数的比例呈上升趋势，但判处监禁刑的人数占到罪犯数的近70%。判处监禁刑的犯罪分子中，审前未羁押罪犯人数占到相当大的比重。

以A省W县人民法院为例，2018年造成收监执行难的类别主要分为五种:一是罪犯患有疾病，共81人，占70.4%;二是罪犯因怀孕或正在哺乳期，共18人，占15.6%;三是罪犯系残疾，生活不能自理，共5人，占4.3 %;四是罪犯恶意逃避刑罚，共3人，占2.6%;五是其他情形，共8人，占6.9%。

2018年A省W县法院收监难类别

立法层面上分析，《刑事诉讼法》、《监狱法》均明确规定了对刑罚执行问题，2012年《刑事诉讼法》修订完善了1996年《刑事诉讼法》存在的交付执行期限不明确等立法缺陷，明确规定了法院交付执行的具体时限、删除监狱可因病不收监的规定，有力解决了1996年《刑事诉讼法》体系下交付执行的潜在问题。随后两高两部出台了大量司法解释和部门规章[3]，细化了刑罚交付执行程序。然而法律对刑罚交付执行的规定依然较为笼统、司法解释、部门规章之间尚存在一定的冲突，审前未羁押罪犯监禁刑交付执行存在的诸多问题仍未能彻底得到解决。司法实践中，部分具有一定人身危险性的罪犯未能及时收监，带来社会治安隐患；甚者存在审前未羁押被告人开庭审理后拒不到庭接受宣判，导致制作好的判决书无法送达;部分案件中公安与法院等执行机关执行过程中相互推诿造成执行拖延。2018年11月，A省W县法院审理全市第一起涉恶“套路贷”案件，在对徐某等九名被告人进行宣判时，一名审前被取保侯审的女性被告人杨某在宣判当天失联，导致判决书无法送达，法院最终决定对其中八名被告人当庭宣判，对杨某另案处理，而至今仍未找到杨某。

理论层面上分析，近些年，理论与实务界对刑罚交付执行问题不乏深度探究，针对人民法院是否及时交付执行文书、公安是否在规定期限内交付监狱、监狱是否任意扩大拒收范围、检察院是否进行合理监督等问题都有所涉猎。然而现有理论成果普遍以刑罚执行交付为主题，专门研究未羁押罪犯判监禁刑后交付执行的文献较少，没有特别关注新刑诉体系下影响交付执行不能的因素。

二、我国审前未羁押罪犯交付执行存在的问题

（一）审前未羁押罪犯逃匿造成执行不能

司法实践中，法院判决、裁定生效后就会交付执行，而审前未羁押罪犯在判决后失联逃匿的现象也时有发生，部分罪犯因害怕判处监禁刑而拒不到庭接受宣判，或者干脆判决生效前尚未交付执行时逃匿，导致无法交付执行。据统计，W县人民法院20I6-2017年共有243名审前未羁押判处监禁刑的罪犯，最终因脱逃导致生效判决无法继续执行的有16人，占比达7%,其中3人脱逃至今仍未收押执行。如：高某、蒋某等人在2012-2013年强买强卖、任意毁损他人财物作案3次，金额共计8300余元，侦查阶段公安对其进行了取保候审，2015年9月，W县法院一审以寻衅滋事罪判处高某一年有期徒刑、判处蒋某八个月有期徒刑，两人在宣告判决后脱逃，2016年1月高某才被收押，蒋某至今潜逃在外造成无法执行。

1. 收押主体责任不明造成执行推诿

   《刑事诉讼法》对判处监禁刑罪犯的交付执行问题的规定过于笼统，缺少对罪犯审前是否羁押作详细区分，人民法院判决生效后十日内将执行文书送达公安机关，公安机关负责将罪犯交付监狱执行。然而，最高院关于刑事诉讼法的司法解释第429条：由人民法院将未羁押罪犯送至看守所羁押，造成实务中两种不同意见，一是按照最高院司法解释，人民法院负有对审前未羁押罪犯的收押；二是按照《刑事诉讼法》人民法院仅有义务向公安机关交付裁判文书，公安机关负责“人”的收押。笔者认为，从刑事诉讼法条文规定看，人民法院的职责应当是交付法律文书，只负责“送文书”，不负责“送人”，最高法司法解释可以被理解为法院对公安的有效配合[4]。

   通过调研发现A省Y市部分县区法院时常出现这样的情况:人民法院依法判处了罪犯三年有期徒刑，应当由公安交付监狱执行，然而公安机关担心某些因素或状况影响监狱收监，实务中，一般都会要求法院刑庭工作人员和法警陪同公安将罪犯押送到监狱。审前未羁押判处监禁刑的罪犯大多数都会直接签发逮捕决定书并交公安机关执行，但是公安机关经常以经费不够、警力不足对法院判决的逮捕积极性不高，导致部分罪犯长期在逃而不能交付收押执行。

   （三）监管机关收押标准不明确造成执行难

   现实中存在监管机关随意拒绝收押患病罪犯的情况，修改后的《监狱法》明确取消了对患病罪犯拒收的规定，明文要求监狱对送监的罪犯，只要文书完整齐全一律收押[5]。2014年10月最高法、最高检等五部门联合印发了《暂予监外执行规定》，严格规定疾病的范围、暂予监外执行的具体程序，规范了监狱的收押行为。但实操中，部分监狱机构依然我行我素拒绝收押患有疾病的罪犯，形成反向传导机制，导致看守所也拒绝收押交付执行的患病罪犯。

   看守所出于伤亡风险、羁押成本等因素考虑，看守所随意拒收患病罪犯更为严重，收押过程中不区分审判或执行阶段，一律参照2009年的《看守所条例》第10条规定，对患有疾病的罪犯不予收押，主要指患有精神病或者急性传染病、在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的其他严重疾病和怀孕或哺乳期妇女三种情况[6]。但实操中，看守所往往扩大解释患病范围，一是扩大解释“急性传染病”。比如慢性堵塞性肺病、梅毒等不属于急性的传染病也拒绝收押。二是扩大解释“可能发生生命危险或者生活不能自理”的其他严重疾病。随着生活水平的不断提高，有些疾病根本不是严重到危及生命或者造成生活不能自理的，部分看守所将贫血、高血压等常见病也纳入了拒绝收押，甚至仅凭县级医院诊断证明或看守所值班医生检查就拒绝对已决罪犯收押，导致法院送监难[7]。比如，薛某因盗窃罪于2014年12月被A省 F市法院判处4年有期徒刑,判决生效后因薛某患有高血压，看守所以患有高血压而拒绝收押。

   （四）非监禁刑法律规定存争议造成执行不畅

   非监禁刑是指被判处管制、假释、宣告缓刑或暂予监外执行的犯罪分子，针对上述被判决或宣告非监禁刑的罪犯，主要是依据《社区矫正实施办法》等法律规定开展交付执行，罪犯居住地的县级司法行政机关负责社区矫正，可实操中，执行机关对“居住地”的理解存在争议，导致符合条件的罪犯被拒收或怠于执行[8]。如A省H县出生的刁某，于2015年5月被A省H县法院以组织卖淫罪判处4年6个月有期徒刑。刁某被拘期间因生病被取保候审，判决生效后刁某被诊断为分离性运动障碍不能生活自理，H县人民法院依法作出暂予监外执行，并通知县司法局执行。司法局审查后认为刁某仅在本县暂住了3个月，其居住地应该为R省M县，随退回暂予监外执行材料，于是人民法院将刁某的材料交由M县司法局，M县司法局以施某在本地居住不满一年为由也退回执行。

   （五）保外就医认定存在操作盲区造成执行拖延

      一是保外就医的决定和审批问题。目前，法院、监狱、公安各自有权做出保外就医的决定和审批，人民法院是审批机关，监狱是刑罚执行机关，公安是行政执行机关，三个机关都拥有对保外就医的决定或者审批权，造成公众及审批机关对保外就医制度的认识混乱[9]。审批权的分散必然导致保外就医程序、标准的不一，比如对“短期内有生命危险”规定的理解，具体操作过程中可能会有较大出入。而实践中存在诸多异议，临床医师只能告诉病人病重、病危，不会下短期内有生命危险的结论[10]。如罪犯宋某，结核性脑膜炎，病情危重，经抢救，病情好转。另如一腹膜炎病人，术后恢复较好，病情突然加重死亡。

   二是病情诊断机关不统一的问题。现在监狱、看守所、未成年犯管教所、戒毒所等监管场所都有开展鉴定的决定权，法院也有这个权利。我国鉴定的决定主体是多元化的，缺乏统一的主体，各个部门间无对应的隶属关系，无切实有效的综合协调体系，权责不明，容易造成各部门都管、都不管的局面[11]。根据《暂予监外执行规定》第九条规定，严重疾病的诊断，应当由省级人民政府指定的医院开展。以山东省为例，一般指定特定的监狱医院作为首选医院。同时，由于监狱医院条件所限，还会根据罪犯服刑所在监狱，指定所在地的医院开展病情检查和诊断的合作。指定医院的不一导致在诸多有争议的病情的鉴定上可能会出现不同的结果。而监狱医院则因为与监狱或者省监狱管理局有着行政从属关系，对罪犯疾病鉴定的中立性、权威性、真实性很难做出保障，存在行政干预影响病情鉴定的可能。同时，《保外就医严重疾病范围》虽然做了补充修订，增加了大量新增的疾病种类，但随着医疗技术的发展，对各类疾病的认识也会不断更新，病情诊断处于一种动态的变化当中，能否跟上新的医疗技术要求也是对保外就医病情诊断的考验。

   三是病情鉴定环节的问题。保外就医罪犯经过指定医院做了病情检查和诊断之后，根据程序，需要就罪犯的病情诊断是否符合保外就医条件由生活卫生部门进行审查，生活卫生部门对医院做的诊断有疑义的应当组织补充鉴定或重新鉴定。刑罚执行机关的生活卫生部门在病情鉴定的审批上起到了主导作用，但其权威性和独立性也受到质疑。作为一个刑罚执行机关的内部部门，其医学水平难以与专业的社会医院相比，能否做出客观科学的论断受到质疑。而这些不统一，就会造成对罪犯是否收监存在争议，也是导致收监难的一个不可忽视的原因。

   三、强化审前未羁押罪犯交付执行的路径选择

   刑罚执行是刑事司法活动最后一道关口，关乎到司法公信和权威，影响到刑法惩治和预防犯罪目的。作为刑罚执行开端的交付执行，对于刑罚执行活动顺利开展起着至关重要作用。笔者建议，可以从完善立法、机制健全等方面改变审前未羁押罪犯监禁刑的交付执行的状况。

（一）建立统一规范的刑事执行法律体系

十八届四中全会指出，要健全法院、公安、检察、司法行政机关各司其职的法治体系，确保多部门的相互配合、相互制约，推动审判权、执行权分离试点。建立规范的刑事执行法律体系是理论界和实务界的共识，有利于在法律层面统一刑罚交付执行的规范和程序，有利于各执行主体在权责框架内发挥职能作用，减少交叉、推诿事件的发生，进而提高司法公信力。立法过程中应明确几点:一是明确刑罚交付主体的唯一性。面对“九龙治水”的问题，应当构建“一个机构负责，其他机关予以配合”的工作机制。二是针对法律之间、法条之间的解释的同一性。如对“居住地”的理解，应按照民法中的规定:没有经常居住地的，应该由原告起诉时被告所居住地的法院管辖。故对社区矫正所管辖的机关，如果没有经常居住地，应由被告人居住地的司法局来实施，不得找借口以推诿，斩断执行主体自由解释空间。三是应当类举或界定对上文中涉及的类似“急性传染病”等严重疾病的种类，防止随意扩大解释后出现交付执行难的问题[12]。四是明确检察机关对刑事执行实施法律监督的起始阶段、监督方式、监督内容及监督的法律效力等内容。

（二）探索尝试建立刑事缺席宣判制度

美、法、德等国不同程度存在刑事缺席审判制度的立法规定[13]。之前我国缺席审判只适用于民事、行政案件，刑事诉讼中无缺席审判制度。新刑事诉讼法在第五编特别程序中规定了缺席审判程序，目前，刑事缺席审判的对象仅限于被告在境外的贪污贿赂犯、经最高检核准的严惩危害国家安全犯和恐怖活动犯。当前依然有部分学者反对该制度，认为其剥夺了被告人基本的诉讼权利，与被告所拥有出席法庭审判的权利相冲突，从而有损害人权保障的危险，对被告人而言是不公正的。部分学者同意建立外逃被告人刑事缺席审判制度[14]，认为并没有损害被告人合法权利，被告人出逃意味着自愿放弃出庭权，缺席审判是对其选择的尊重。笔者认为，可借鉴缺席审判制度，发挥其积极有益因素，在案件开庭审理后，被告人无正当理由拒不到庭的，法庭在依法履行传唤等正当救济程序无效的情况下，视被告人放弃上诉权，并开展缺席宣告判决。

依法送达刑事判决书后，被告人法定期间内未上诉，则判决书即刻生效，相关司法机关可直接进行收押。但该制度必须要做到以下几点：一要严格限定适用范围，应仅适用开庭审理阶段已结束，全部证据均己当庭质证，据以定罪量刑的事实、证据全部查清，被告人亲自到庭且充分行使了辩护权，从而有效的避免对被告实体权利造成实质性损害。二要严格限定缺席原因。必须是人身自由受到限制，被告已被司法机关采取保候审等强制措施，明知案件开庭审理而拒不到庭接受判决，因疾病或不可抗力等事由无法到庭除外。这样既不会给被告实体权利造成损害，又能防止因被告人恶意脱逃。

（三）规范交付执行前的刑罚变更程序

司法体制改革内容之一就是要完善刑罚变更执行制度，《五五纲要》中又一次提出“要推动‘病残孕’罪犯的刑罚交付执行工作机制”，故在刑罚变更程序和机关职权配置上规范和细化是非常之必要[15]。暂予监外执行、保外就医中出现的问题主要在于决定权就在管辖部门手里，外部监督乏力。因为审批权主要集中在监狱管理部门手里，审批过程透明度差。监狱和监狱管理部门，看守所和公安之间，都存在行政上的隶属关系，这种自审自批的做法很容易出现权力滥用和腐败现象[16]。在国外，如意大利、法国、俄罗斯的监外执行决定由法院作出，日本的监外执行由检察院作出，它们在决定主体上都具有一元化特征，避免了多元化造成的角色混乱、职责不明[17]，法院作为审判机关，对事物的判断为核心的司法权也只能由它行使[18]，而同时作为中立角色，法院的审判职能对于罪犯是否适用监外执行的决定显得相对客观公正，且具有合法性和正当性。

实践中，看守所在交付监狱执行前因罪犯病情变化导致刑罚变更执行的，应由看守所向交付执行的法院提出建议，抄送检察机关由其提出书面意见，最后由法院作出是否暂予监外执行决定，既能保证看守所及时收押患病但未到保外就医程度的罪犯，防止他们处于脱管状态而成为社会危险因素，又可消除看守所监管安全方面的顾虑。对于看守所拒绝收押问题，除检察机关提出检察建议之外，有必要对各机关职权配置作进一步优化[19]。笔者认为，可建立“监管部门提出、人民法院裁定、检察机关监督”的权力配置模式，对于监管部门拒绝收押罪犯的情况，建议由监管部门出具不予收押的书面文书，再由送押机关向法院提出刑罚变更的书面申请，抄送检察机关审查并出具检察意见，最后由人民法院作裁决[20]。在法院裁决过程中，应保证参与主体的多元化，既要有当事人参与，也要有检察机关监督。可召集检察机关、医学专家、被害人等相关主体，针对罪犯的病情和社会危险性发表各自意见，保障法律监督和相关主体合法权益，又可最大程度增加刑罚决定过程的透明度。

 (四)完善保外就医审批和鉴定机制

当前，在全面推进以庭审为中心的刑事诉讼制度改革的背景下，以庭审为中心是贯穿诉讼程序的主线。在国际刑事法院中，法庭在需要作出有罪判决时，应考虑在被告人审判期间所提出的与定罪、量刑相关的意见、证据，再商议应判处的刑罚。保外就医决定与审批机关不统一容易造成标准不一、程序混乱等弊端，对比域外保外就医类似法律规定发现，对患有严重疾病，不适合刑罚执行的罪犯实行暂缓刑罚执行的办法，决定机关也有所不同，日本和台湾地区由检察机关决定，德国由执行机构决定，但相同之处是审批机关是统一。统一保外就医的决定和审批机关，有利于捋顺保外就医诸多环节的不协调，减少审批行政化。

笔者建议，明确职责分工，负责羁押的监管部门有义务将其掌握的被告人身体状态、平时表现以及是否积极配合司法机关安排的治疗等情况通报人民法院，以建议书的形式对罪犯保外就医条件的各项材料提交原判法院，法院审核后以裁定的方式下达罪犯本人，从而减少审批的行政化程序，也避免了审批机关内部徇私舞弊的可能。被告人对不建议保外就医意见提出异议的，监管部门负有派员出庭作证的义务。对争议性较大、病情复杂的保外就医案件，应明确合议庭可以对暂予监外执行的事实组织控辩双方进行调查，对于被告人暂予监外执行的申请，人民法院可以在判决时作出处理。法院裁定相比较与公安和监狱机关的审批，在法律规定的掌握上更加专业，提高了保外就医的法律效力。 也更好的落实党的十八届四中全会《决定》和最高院《五五纲要》中提出的保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用的精神要求。

（五）强化非羁押性强制措施

    实行专人监管责任制。取保候审监管职责不明是重要诱因，现行法律规定赋予基层派出所取保候审执行权，也就是说由被取保候审人居住地的基层派出所负责监管，这就会导致取保候审的决定机关仅仅对取保候审本身的审批条件、程序的合法性负责，大多数情况是事不关己，高高挂起。同时基层派出所缺乏专人监管，集体监管机制相当于无人负责监管。因此，要想改变现状应当严格实行专人监管制，直到案件审结位置，只要监管失职导致犯罪嫌疑人脱逃就要严格责任追究责任，切实保障监管实效，从而激发监管人的责任心与积极性。

    被取保候审人的脱逃责任追究不力严重损害了取保候审的威慑力。当下法律规定，被取保候审人逃匿或其他违反规定义务的，除没收保证金外，其余惩戒措施无法有效得到落实，也不可能将被取保人逃匿视为从重处罚情节，甚至存在部分司法机关尽然以自首情节对待犯罪嫌疑人脱保后归案的情况。由于规定太过笼统，对保证人的刑事责任追究实践中很少适用。因而，如何进一步加强对被取保候审人脱逃的责任追究，增强取保候审的威慑力显得更为重要。笔者建议，可参照英国的做法，将被保释人脱逃单独以潜逃罪和藐视法庭罪定罪[21]，对被取保候审人违反监管规定脱保的一律予以逮捕并从重处罚，被取保候审人违反法定义务单独构成犯罪的，要与原犯罪行为进行数罪并罚。通过对脱逃行为的严惩不待，促使犯罪分子严格守法。同时，要加大对未尽保证义务的保证人的查处，有效增强取保候审制度的威严震慑。

                       结语

    罪犯交付执行难不仅为司法界日渐重视，也被社会广泛关注。对如何将刑罚交付执行落实到位，提出自己的思维构想，希望通过执行制度的职权配置和程序设计，能为健全和完善我国刑罚交付机制提供一种思考模式，以期引起刑事司法领域同仁、学者的共鸣与思考，从而推动审前未羁押罪犯交付执行交付执行工作的规范有序运行，进一步彰显司法的公正与公信。（李颖）