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浅谈我国审判运行机制

日期:2019-10-16    作者:芜湖县法院    来源:芜湖县人民法院    阅读次数:    字体:[] [] []    保护视力色:       
——有关督促程序的困境及再完善            

内容提要:督促程序作为快速解决现代债务纠纷的一项法律机制,是在社会商品经济快速发展的当下应运而生的,其产生的使命便是灵活、迅速地帮助债权人方便、快捷的实现其债权。现阶段法院繁重的工作与短缺的司法资源存在巨大矛盾,基层法院因大量诉讼、执行案件已不堪重负。督促程序可以使大量无争议的案件避免进入诉讼程序,减少法院及当事人双方的诉累,缓解现阶段案多人少的压力。然而,督促程序自1991年被我国民事诉讼法引入以来,适用率极低,有些基层法院一年也没有几件申请适用督促程序案件,这与设立它的初衷大相径庭。本文旨在通过对督促程序存在现状的分析找出其原因,对督促程序的进一步完善提出个人的意见和看法。

本文共分为四部分。第一部分对督促程序进行了概述,简要说明了督促程序的概念,介绍德国等域外督促程序的特点及对我国的启发,最后介绍了该程序在我国的立法进程。第二部分简要描述了督促程序在我国的运行现状,尝试从督促程序自身的程序设置分析其在我国不受重视的原因。第三部分,立足我国国情现状,对督促程序的再完善从法律角度提出自己浅显的建议。第四部分对欠薪支付令的问题及现实操作提出设想。

关键词:督促程序 支付令 欠薪支付令

一、督促程序概述

(一) 督促程序的涵义

督促程序又称支付令程序,是指法院依据债权人的申请,向债务人发出支付令,催促债务人期限履行给付金钱或者是有价证劵的义务。债务人在法定期间未提出异议又不履行义务的,支付令发生强制执行效力。[1]

与诉讼程序相比,督促程序有其独有的特点:1、适用的范围特定,在我国督促程序仅适用于请求给付金钱和有价证券,债权人与债务人之间无其他债务纠纷的案件,且支付令必须能送达给债务人。诉讼程序则没有这些限制;2、审查简易,法院适用督促程序后,由一名审判员进行形式审查,不需要传唤债务人,不需要开庭;3、支付令失效后,经债权人同意,督促程序案件可转入诉讼程序进行审理。我国督促程序规定债权人不同意转入诉讼的必须在终结督促程序之日起7日内向法院表面不同意提起诉讼,否则视为同意申请起诉;4、有终结期限,法院发出支付令后,债务人不提出异议,支付令发生强制执行力,督促程序终结。债务人在法定期间内提出异议,异议成立,督促程序终结。

在现实生活中,特别是基层法院处理的大量民间借贷案件中,双方当事人债权债务法律关系明确,设立督促程序就是为了更加方便、快捷的处理这些案件,督促程序设立的初衷也就是利用成本低、效率高的特点,帮助债权人及时实现自己的债权,减少司法资源的浪费。

(二) 域外督促程序制度及对我国的启示

督促程序起源于大陆法系,最早产生于德国,溯其源流,德国、日本、我国台湾地区的督促程序在世界范围内产生了深远的影响,对我国督促程序也有重要的借鉴意义。

1、域外督促程序制度简述

    1德国督促程序

在德国民事诉讼的督促程序中,债权人按程序性规定可以口头或者书面提出督促程序申请。接受申请后,德国的法院不调查债权是否真实,即可发出“督促决定”,命令债务人履行。可以看出,实践中德国对督促决定申请的审查是形式审查,这样使督促程序运行更高效,也有利于将计算机技术更大范围的运用到督促程序的司法实践中。收到支付令后,债务人只要不在法定期间内提出异议,法院即可根据债权人申请发出“执行决定”,债权人可据此请求强制执行。债务人在法律规定的期间内提出异议的,督促程序就此结束,直接转入普通诉讼程序。

在德国,督促程序仅适用于以支付一定金额的德国马克或者欧元为标的的请求。同时,以下三种情形不得申请适用督促程序:债权人的请求支付的数额,按照德国法律债权人申请的利息比照德国联邦银行过高的;提出的申请是以对待给付为条件,而该条件未达成的;债务人下落不明,督促决定要以公示方式送达的。[2]

根据德国民事诉讼法规定,被申请人收到督促决定之日后,在两周内可以就全部请求或部分请求向发出督促决定的法院提出异议,异议应以书面形式提出,不需要具体的异议理由。若被申请人及时提出异议,则可以使执行决定不再发出,督促程序被终止。

2)日本督促程序

按照日本《民事诉讼法》第七编有关督促程序规定,对于给付一定数量金钱或其他代替物或者有价证券的为标的请求,裁判所书记官可依债权人申请,发出支付督促。但支付令的申请限于在日本可依除公告送达以外的其他方式送达该支付督促的情形。将支付令的范围限定于公告送达以外是因为支付令本身就是为了快捷、方便,如果公告所拖延的时限过长,不利于债务人维护自身合法权益。将支付令限于可送达范围内,一是方便执行,另一方面也有利于债务人提出异议。我国台湾地区就首先效仿,我国对督促程序的适用也做了相关限制。[3]

由于日本单独颁布《非讼案件程序法》时,督促程序并不在其中,并且日本民诉法规定,关于支付督促申请,在不违法其性质的限度内,准用关于诉的规定。故而笔者由此推断,在日本督促程序是有即判力的,这就与我国不同。

假执行宣告是日本民事诉讼法中一项非常重要的制度。日本民事诉讼法规定,债务人于支付督促送达之日起2周内未提出督促异议申请时,裁判所书记官应依照债权人的申请,宣告假执行,并同时附记支付督促程序的费用,但是于该宣告前提出督促异议申请时,不在此限。假执行宣告应记载于支付督促,送达当事人。但债权人同意时,也可以依向该债权人送达记载假执行宣告的支付督促的方式,代替送达。债权人于可提出假执行宣告申请之日起30日内未申请时,支付督促失效。附假执行宣告的支付督促自送达之日起2周内的不变期间经过后,债务人不能提出支付督促异议。

综上可以看出,日本的假执行制度是配套督促程序的一套完整制度。首先在时间上有期间限制,即债权人必须在假执行申请之日30之内提出,否则支付督促直接失效。可以看出日本法律鼓励债权人通过提出假执行申请来保障自己的权益。而同样,假执行制度给了债务人两次异议的机会。第一次是在收到支付督促之日起14天之内,可以申请异议。第二次是在假执行宣告后,债务人在收到附有假执行宣告的支付督促之日起14天之内,可以申请异议。两种异议被日本法院认可均会导致支付督促失效。[4]

3)我国台湾地区督促程序

根据我国台湾地区《民事诉讼法》的规定,督促程序的管辖为专属管辖,督促程序在台湾地区被称为支付命令,债权人申请支付令可以是书面也可以是言辞。申请支付令必须具备三个方面:第一,债权人请求之给付必须以金钱或者其他代替物或有价证券,不动产、意思表示等不得申请;第二,债权人无对待给付义务;第三,支付令的送达必须为非海外或公告送达。

债务人在法定期间(台湾地区民诉法规定为20日)提出异议,异议可不附带任何理由。异议的提出可以是书面形式也可以是口头形式。对于债务人于法定期间合法提出异议权的,支付命令于异议范围内失其效力。依照债权人支付令申请的内容视为起诉。

2、域外督促程序对我国的启示

1)繁简分流,提高司法效率

督促程序是德国《民事诉讼法》首先创设的,这种设置就与德国民事诉讼程序立法中分层设置程序的指导思想直接相关。

所谓分层设置程序的思想,是指基于简便、快捷、迅速的解决纠纷的需要,有针对性的将普通程序中当事人请求权的性质及请求内容有特殊性的案件,从通常程序中独立出来单独设置,分别加以规定的思想。简而言之就是繁简分流,将简单案件分流出去从而达到减少司法资源的浪费目的。

域外督促程序经比较,主要均为债权人申请、法院审查,发出支付令,被申请人在一定期限内选择是否提出异议,支付令的执行几个阶段。简化的程序保证了权利的快速实现,而特别是德国将督促程序的范围缩小限定为金钱和仅有的几种有价证劵,以便配套实现电子自动化改革,更加可以发挥高效、便利、成本低的优势。

我国人民法院也可以对督促程序的高效,便捷广做宣传,甚至可以在立案阶段有意识的去引导符合条件的当事人去采用督促程序措施,做到繁简分流。

2)及时修改、完善增加生命力

各个国家的督促程序都是经过历史沿革、发展的。以德国为例,历史上督促程序在德国历经数次历史变革。1877年,德国《民事诉讼法》中督促程序刚进行适用时,范围比较广泛,按照当时的规定,支付一定的金钱、实物,甚至给付有价证券为目的的请求都可以适用督促程序。在1898年德国法律修订时,在上述规定之外又将抵押权、土地债权、定期土地债务的请求,视为以一定金额为标的的请求可以适用督促程序,从而进一步扩大了督促程序适用范围。而1976年的则对督促程序的范围做出了严格限制,即将督促程序的范围限制在以支付一定金额的本国货币为标的的请求范围之内。到现代,1998年的修改在货币的内容中增加了“欧元”。 [5]

督促程序在德国历经数次历史变革可以看出督促程序的数次修改均是德国根据社会经济的需要以及该程序在司法实践中出现缺陷进行及时的修改。甚至近几年来,为进一步适应经济发展,节约成本,方便解决互联网纠纷,德国出现了督促程序电子化发展趋势。

再说台湾地区,九十年代以来支付令被大量滥用,衍生出很多社会问题,导致在台湾地区督促程序的合理性以及支付令的既判力问题日益成为争议焦点。2015年台湾地区通过了《民事诉讼法》修正案,改革的方向有以下几点。第一,强化债务人申请支付令时的释明责任,要求明确申请请求;第二,明确支付令的内容中必须包含“债务人未予不变期间内提出异议时,债权人得依法院核发之支付命令及确定证明书声请强制执行”的内容;第三,仅承认支付令具有执行力,不承认支付令具有即判力;第四,债务人向法院另行提起确认该债权并不存在的诉讼时,如果债务人提供担保,法院可依债务人申请停止强制执行;第五,放宽对支付令再审的要件。此次修正,是台湾地区为适应发展需要,督促程序自适用以来变革最大的一次。[6]

督促程序在德国、日本乃至我国台湾地区高度适用,大量的实践使得出现的问题得到及时的反馈和解决,越是合理地完善和修改程序,程序越是能够在司法实践中发挥其效用,实现良好的作用,继续受到当事人和法院的青睐。

(三)我国督促程序立法沿革

改革开放以后,为适应经济发展,做到案件的繁简分流,简单案件可以便捷、快速的解决。我国在借鉴域外国家关于督促程序的立法经验基础上,于1991年首次引入了督促程序。由于督促程序在德国、日本等国家同时受到当事人和法官的青睐,效果显著。故当时社会各界对督促程序的适用都抱有相当乐观的态度,认为督促程序的引进可以在民事诉讼中达到繁简分流的突破。但实际情况却相反,自1991年引入督促程序之后,我国以督促程序解决的案件微乎其微。在我国督促程序并没有达到简便快捷又保证程序公正这一目的,原因为督促程序仅仅适用条件、受理审查、支付令发出、支付令异议、程序终结及债权人救济等几个方面进行了简单的规定,但未规定其与诉讼程序相衔接。在当时,债务人提出异议,督促程序当即终止。而在90年代,社会上还没有建立诚信社会的理念,这就给了没有信用的债务人以可乘之机。就当时来说,选择适用督促程序对债权人弊多利少。

为了促进督促程序的适用率,2000年底,最高院公布了《适用督促程序若干问题的规定》,希望通过对督促程序的不完善的地方进行修正,从而促进督促程序的适用。《规定》总结了当时适用督促程序的各项不足,对督促程序的具体适用问题进行了细化。其次,《规定》扩大了督促程序的适用范围,将本票、汇票、支票、股票等也纳入了有价证券的范畴之中。为了进一步促进督促程序的适用,完善之前程序上的不足。在2012年民事诉讼法的修改中,我国又一次完善了督促程序的相关内容,其中修改的地方主要有:增加了对债务人提出的异议法院需要进行审查的规定;第二处是将支付令失效后由债权人另行起诉改为由法院自动将其转入普通诉讼程序。可以看出此次修改是极具针对性的,对之前督促程序在实践中的不足做了大胆的改革,也可以看出国家对督促程序适用的信心。

201524日最高人民法院发布的《民诉法司法解释》是最近的一次对督促程序进行了系统解释,包括对支付令受理的管辖法院、申请书的审查、支付令异议、支付令失效的情形等,此次司法解释可以说能够给法院和当事人适用督促程序提供更为详细的法律规定,补充民诉法中对其表述不明的不足。[7]

(四)督促程序的既判力讨论

督促程序的优势为快速解决无争议的债权民事纠纷,所以支付令当然具有强制执行力。但是否因此可以得出支付令即具有即判力的结论,则成为中外学者一直探讨的话题。

既判力是指生效民事判决裁判的诉讼标的对双方当事人和法院所具有的强制性通用力,简单来说,既判力是判决实质上的确定力,是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产生的约束力。通常情况下只有终局判决才有既判力。[8]因此一些学者认为支付令送达后,债务人未提出异议,这就是对债权债务关系的承认,有执行力当然有既判力。另一部分学者则认为,督促程序是民事诉讼中的特殊程序,双方当事人未能经过充分的法庭交锋,直接认定支付令有既判力,过于激进。

支付令有没有既判力很重要吗?

甲公司因乙公司欠其货款若干万元向A法院申请支付令。法院发出支付令后,乙公司在法定期间内没有提出异议也没有履行义务。而支付令生效后甲公司也未向法院申请强制执行。一段时间之后,甲公司就同一债权债务关系向B法院提起诉讼,请求判令乙公司给付货款及利息损失。法院受理此案后,乙公司提出答辩,称几个月前法院已经就同一债权债务关系发出支付令并生效,按照一事不再理的原则,甲公司就同一纠纷无权再行起诉,法院也不能再次审判。

这个案例就直接涉及支付令的既判力问题,如果支付令发生既判力,则一事不再理,甲公司已经使用了诉权,甲公司不能就同一债权债务关系再行起诉,法院也不能再行审判。如果支付令没有既判力,则甲公司可以再行诉讼,法院亦可再行审判,形成支付令与判决共存的局面。

将上述案例再增加一个担保元素,即乙公司的欠款由丙公司进行担保,甲公司现仅以乙公司为被申请人向法院申请支付令。同样,法院发出支付令后,乙公司在法定期间内没有提出异议也没有履行义务。故甲公司直接申请强制执行乙公司。执行过程中发现,乙公司无财产可供执行。现甲公司能否起诉保证人丙公司要求丙公司偿还这笔欠款?

这样问题就变成债权人对主债务人申请支付令,执行不能后再以保证人为被告提起诉讼,那么后续的诉讼对于之前的支付令效力会产生何种影响? 如果支付令具有既判力,则非经再审程序不得撤销,因而不会因后续的诉讼而丧失效力。如果支付令不具有既判力,则非经再审即可打破其效力,那么后续的诉讼有可能影响支付令效力。

上述案件中乙公司在拖欠甲公司货款的同时与丙公司签订了借款合同,现甲公司向A法院起诉还款,执行时发现丙公司早已向B法院申请支付令,以将乙公司财产执行完毕。甲公司此时面临支付令与判决产生冲突的情况下怎么办?

很显然,如果支付令具有既判力,则支付令中关于债权债务关系所作判断具有实质确定力,当事人不得再行争执,法院不得再行裁判,当然对后诉中同一事实的认定具有预决效力,此时甲公司只能是自认倒霉。

由上述三个案例可以看出,支付令有无既判力的分歧直接会导致司法实践中出现一系列不同的做法和结果。[9]

我国的法律只是明确支付令具有执行力,即债务人在收到支付令之日起 15 日内不提出异议又不履行支付令的,债权人可以持支付令向人民法院申请执行( ) ,适用督促程序审理的案件,当事人不得申请再审( ) ,亦不得提起第三人撤销之诉( ) ,检察院亦不得予以抗诉( ) ,支付令确有错误的,由法院院长提交审判委员会讨论决定后,裁定撤销支付令,驳回债权人的申请( )

由以上法条可以看出,我国司法实务界长期坚持支付令无既判力。我国民事诉讼法引入督促程序时,最高人民法院就指出,督促程序是一种非讼程序,在性质上,是特别程序。我国司法界认为督促程序与一般审判程序不同,因债权人的申请而开始,并没有对立双方当事人在法庭上进行诉讼辩论,当事人之间不进行直接对抗。因此,债权人不等同于原告,其权利请求仅限于向人民法院申请以支付令的方式催促债务人履行到期债务。该观点一直沿袭至今,并写入2015 年的《民事诉讼法解释》中,将督促程序与特别程序、公示催告程序和破产程序等并列称为“非讼程序”。在我国,督促程序中债务人提出异议法院也不进行实质性审查,并且实践中法院认为不当而被撤销或变更的自由裁量程度相当高,因此,一般认为非讼程序作出的裁判不具有既判力。由此推知,我国法律和司法解释没有赋予确定支付令以既判力。

二、我国督促程序的运行状态

(一)督促程序在我国运行的现状

近几年,从我国法院的受理案件的情况可以看出,全国每年审理的民事案件可以称为激增,而适用督促程序的案件比例却在逐年下滑,该程序在司法运行中也出现了一系列问题,比如适用范围不明确、对支付令的异议缺少限制、申请费用太高、与财产保全措施不相衔接等。督促程序适用率低,债务人往往在收到支付令后首选就是提出异议,导致当事人和法院都愿意去适用这一程序。督促程序如此不受青睐,导致一些简单案件的诉讼成本变高;另一方面法院案多人少,审判人员工作压力巨大。与此对应的却是督促程序的低适用率难以化解法院的工作负担,没有达到繁简分流程序设立的初衷。

(二)我国督促程序困境分析

督促程序在以德国、日本为代表的大陆法系国家运行的有声有色,然而在我国的适用率不高,没有达到当初设立的目的。笔者认为主要有以下几个原因:

1、申请督促程序费用高

对于债权人而言,在2007年《 》实施以前,每件督促案件的申请费用为按件收取,每件100元。而在《诉讼费用交纳办法》实施之后,依其规定按申请金额比例收费,债权人承担的费用大幅上升。而对债权人来说,由于无法保全及支付令高异议率等特点,对于很多债权债务关系清晰、标的却额巨大的案件,如若债权人选择适用督促程序,一旦支付令失效,债权人面临的损失及风险将非常大。

笔者认为,案件标的额的大小与案件的复杂程度之间没有必然的联系,由于设立初衷的简便、快捷的目的,标的额大的督促程序案件所消耗的司法资源与一般督促程序案件并没有什么不同。毕竟督促程序与审判程序不同,其耗费的法院成本和社会成本与诉讼标的额没有必然的直接关系,因此高昂的申请费显然是不合情理的。[10]

对当事人来说,这笔费用由谁支出更为重要。对债务人来说,在收到支付令后,只要提出支付令异议,债务人便无需承担该申请费用,至于最终该费用的承担,仍要到之后的诉讼案件中确定。很显然,债务人提出异议没有风险,还到处占便宜,这甚至是变相鼓励债务人去提出异议。如此一来这对债权人来说是极不公平的,也严重打击了债权人选择督促程序的积极性。

2、督促程序未与财产保全制度相衔接

我国现有的经济体制和法律体制还处于未完善阶段,社会诚信体制也没有完善,这就给了部分没有诚信的债务人以可乘之机。督促程序对于债务人根本起不到应有的作用。在人民法院发出支付令之后,信用不好的债务人完全可以滥用支付令异议权,有些债务人在提出支付令异议之前就把主要的财产进行转移。这个时候即使债权人在督促程序终结之后再向法院提起诉讼且最终胜诉了,也可能因无法执行而使债权难以顺利实现。

债权人向法院申请支付令,其目的是为了简便、快捷的实现债权,对债权人来说,实现债权高过一切。严峻的事实却是,执行难一直是法院的老大难问题,笔者在执行局工作,每天面对的就是大量债权债务纠纷引起的执行案件,大量经过一审、二审甚至再审的民事案件难以执行到位,债权人在承受诉累的同时也承担执行不能的风险。执行不能正在损害着我们国家的司法权威。在此执行难的问题实际存在,并且短时间内难以消除的前提下,法院能否有效地对债务人采取财产保全措施关系到债权人的合法利益是否能够得到最终实现。而我国对拒不执行判决、裁定罪的定罪前提是需为生效的判决、裁定。

而破解执行难的法宝之一就是及时保全债务人财产。在这种背景下,如果不能够先对债务人财产采取保全措施,督促程序非但不能帮助债权人实现其债权,甚至会起到的反作用。督促程序本身而言只能保证其自身诉讼运行符合简捷、经济的特点,并不能保证债权人合法债权这一诉讼目的的实现,也不能排除债务人恶意转移、处分财产,以规避债务,让债权人和法院执行不能。所以,在立法上仅仅因为督促程序不能采用保全措施,导致在执行的实践操作中严重影响了债权人追回债权诉讼目的的实现,那么就会出现督促程序仅有程序上的简便,而没有实现债权人保护自身合法权益的诉讼目的。这样的结果只能是督促程序仅仅在诉讼过程体现了程序上经济合理性,没有满足诉讼结果的实现,债权人权衡利弊之下督促程序的低适用率可想而知。[11]

所以,实践中,很多有经验的律师即便知道适用督促程序可以更便捷的解决问题,往往也不会建议当事人适用该程序。因为当事人的最终目的是如何追回欠款,哪怕程序繁琐一定也要保证安全,而与保全制度不衔接的督促程序制度并不能保证这一点。

3、督促程序与诉讼程序之间的衔接冗杂

根据我国民事诉讼法规定,因异议导致支付令失效后,当事人可以选择直接进入诉讼程序或者不进入。看似完善的解决措施,在实践中往往给债权人繁重的诉讼负担。债权人满怀希望的在经历督促程序之后,确被告知仍需要通过诉讼程序继续维护自己的权益,这不仅增加了债权人的时间成本,也增加了经济负担,对当事人来说与其如此费时费力的换程序,倒不如直接选择走普通诉讼这条路。对律师来说,直接面临的就是当事人的信任,将大量工作消耗在程序中,无疑难以给当事人留下一个好印象。

人民法院原本就资源有限,由于高异议率,大量督促程序案件最终仍将走向诉讼程序,法院也等于耗费精力在这种很可能徒劳无功的程序上,作为法院的工作人员也是其所不愿的,所以从法院的角度出发,其也宁愿避开督促程序,直接适用普通诉讼程序。

综上所述,无论是当事人及其律师还是法院均没有适用督促程序的动力,督促程序适用率低也是情理之中的了。

4、异议权被滥用

我国司法实践中债务人滥用异议权的现象十分严重,支付令难以生效的直接原因基本上都是由它引起的。在我国刚引进督促程序时,债务人提出异议是没有诉讼程序相配套的,提出异议对债务人百利而无一害,对支付令提出异议成为债务人当然选择。

现如今的情形并不比90年代好很多,我国诚信社会刚刚开始建立,还没有建立起完备的个人征信机制,我国的民事诉讼法也没有对滥用异议权的后果予以规定。也即是说,直到现在我国法律对债务人的异议权几乎没有限制。债务人收到支付令之后,只需在法定期间、以书面形式就可以向人民法院提出异议。而由于没有明确的标准,各地人民法院因认识的不同对异议审查的标准并不统一。很多人民法院几乎不对异议进行实质审查,一般直接裁定终结督促程序。如此一来,提出异议甚至滥用异议便有恃无恐,严重打击了人们选择督促程序的积极性。

纵观德国、日本等国家,在立法层面明确了滥用异议权的不利后果。滥用异议权不仅会让债务人承担巨大的金钱损失,还会使债务的个人信用受到严重的影响,因此在德国、日本,督促程序案件中债务人滥用异议权的现象还是很少见的。

三、督促程序的完善建议

1、降低督促程序的申请费用

对债权人来说,适用督促程序并不能算是对债权的实现一个有保障的程序,很多适用的当事人都是报着试一试的心理去申请。在此基础上,法院若能适当予以引导,也可以达到繁简分流,在程序上快速实现债权的目的。而此时高居不下的申请费用,会让当事人对督促程序望而却步,在不能保障债权可以现实实现的情况下,甚至会怀疑人民法院的司法权威。

所以,笔者建议,降低督促程序的申请费用可以更好地鼓励人们通过督促程序快速来解决社会纠纷、维护自己的合法权益。在当前,经济快速发展,标的额的限制已经向基层法院全面放开。笔者所在的芜湖县法院可以接受3000万元以下的所有民事案件,在这个背景下,支付令申请标的额大幅增加,督促程序的申请费也会按比例大幅增加,这势必给申请人增加了负担。试举例来说,申请人(债权人)为某银行,被申请人(债务人)为开发区某公司,银行向该公司发放了几百万元贷款,到期后,该公司以种种借口不能按时归还欠款,银行遂为此向法院申请支付令,而申请费就高达数万元,结果,公司仅仅提出一纸异议,督促程序就此终结。银行申请目的没有达到,白搭进去数万元费用。由此可见支付令的申请费用过高,往往会成为涉诉标的额相对较大的债权人放弃选择督促程序的重要原因。

有些学者认为,督促程序申请费的高低是否会影响法院办案的积极性。但笔者作为一线的法院工作人员,认为这种观点完全不能成立。这是对我国现行司法体制存在极大的误解,对我国人民法院审判人员的误解。离婚案件、劳动争议案件等复杂程度远高于督促程序,但规定的收费标准并没有很高,但法院受理的此类案件数量却一直很多。如笔者所在的法院,离婚案件每件200元,劳动争议案件每件50元,但法院并没有因为它的收费低就不受理、不办理这些案件。人民法院的主要工作是化解社会矛盾,法院受理、办理督促程序案件的积极性不会因由申请费的多少所左右,相反案件的标的多少,其社会矛盾大小并在外延上没有完全的重合关系,执行工作中经常遇到几千元的官司消耗了大量的人力物力去化解矛盾,而一些标的额巨大的案件,反而存在更大的协商余地。

故而笔者认为,降低申请费操作性较高,且效果好。

2、规定财产保全适用于督促程序

笔者认为督促程序和财产保全措施是并不矛盾的。有学者认为,如果在督促程序中法院受理其财产保全申请,实际上等于同一个当事人在同一法院以同一事实和理由以两种程序提出了完全相同的保护权利的请求,类似于一案两诉,显然不合理。[12]但笔者认为无论当事人选择督促程序还是选择直接起诉,程序虽不一致,但最终的核心目的是一致的,即实现债权。让财产保全适用于督促程序,不仅不与现有的法律制度相冲突,反而能更好地督促债务人尽快地履行义务,以保障债权人的权益,还能充分发挥出督促程序应有的作用。[13]保全是破解执行难的重要法宝。保全措施本身就是联接审判与执行的纽带,通常保全到位的案件,当事人在审判阶段往往能就债权债务的实现达成调解,避免进入执行程序。哪怕是进入执行阶段也给了执行法官可以帮助债权人实现债权的重要抓手。而同样为实现债权所设立的督促程序却无法与保全程序相配套,借助保全的力量给债权人以实现债权的保障,笔者认为并不合理。

督促程序与诉讼程序相衔接是有基础的。根据我国《民事诉讼法》的规定,督促程序在债务人提出有效异议后可以转化为诉讼程序,除非申请支付令的一方当事人不同意。举例来说,如果债权人向法院申请支付令时可一并申请财产保全,那么在债务人提出异议后,督促程序转为诉讼程序继续审理,此时人民法院采取的保全措施面对两种情形,其一如果债务人提出有效异议,则督促程序终结,在债权人同意转入诉讼程序的前提下,那么之前的财产保全可以视为转化成为诉前保全;其二债务人承认支付令的效力,则支付令具有了执行力,之前的财产保全措施从源头上避免案件进入到难以执行的状态,给了债权人以实际的保障。这样一来,将财产保全适用于督促程序,一方面能够继续发挥财产保全措施的作用,有效地防止债务人恶意转移或者处分财产,为后面可以帮债权人顺利实现其债权奠定良好基础;另一方面,也完善了督促程序本身,不仅能够维持其便捷、经济的优势,同时能够满足维护债权人合法权益的目的,可以一举两得。

3、遏制支付令异议的滥用

督促程序由于其自身的缺陷而不得不面对一个尴尬的问题,即如何防止债务人滥用异议权。任何权利都有滥用的可能,更何况是不受限制且行使后无不利后果的权利,因此应对支付令异议权作必要的限制。

笔者认为,可以对支付令的书面异议进行必要的一定程度的审查。由于我国民事诉讼法对督促程序的书面异议未要求提供相关的证据,故而对支付令异议的有限审查也没有建立相关的制度。笔者建议,如果人民法院发出支付令是在申请人提供较为确切充分的证据的情况下,因而根据对等的原则,债务人在提出支付令异议时,应当提供能够证明其异议成立的基本依据。鉴于督促程序的特殊性,人民法院的这种审查应仅限于审查债务人提供的依据能否支撑其提出异议的基本事实和理由,而不是判断事实和依据的真伪。对于债务人提出的支付令异议,如果仅提出书面异议,没有证据予以证明或者虽有证据但明显缺乏证明力,应当裁定驳回异议。

债权人之所以倾向于行使异议权,主要在于其恶意滥用异议权后没有不利的法律后果,甚至还能得到一些其他的利益。

笔者认为,为防止债务人滥用异议权,应设定相应的惩罚措施。我国法律对于权利滥用虽无明文规定,但我国《民事诉讼法》对于妨碍司法却有相关处理规定,故人民法院对于债务人滥用异议权的行为一旦确认,可鉴于其违背诚实信用原则作虚假陈述,在驳回异议的情形下,以妨碍司法为由对其作出相应的处罚。理论上,我们可以将债务人的虚假异议、无理异议视为妨碍诉讼的行为,法院应该对其给予一定的经济处罚或者采取强制措施,有些严重到甚至触犯刑法规定的还应当承担刑事责任。同时,法院在发给债务人支付令的同时,可以在其中注明滥用异议权的后果,列明其可能要面临的处罚,以此达到警示作用。[14]

4、遏制督促程序本身被滥用

督促程序本身在运行的过程中,由于复杂的社会等种种原因,督促程序本身会被滥用。如申请人可能利用被申请人在一段时间内的特殊情况,例如重病、失联等等,隐瞒部分事实,甚至虚假的向法院申请支付令;或者,申请人与被申请人恶意串通,利用督促程序损害第三人的利益;或者,程序本身的运行中会因为送达等问题导致被申请人异议权未能及时行驶等等。以上种种均为督促程序被滥用的可能,如本文第一部分所阐述,在我国主流观点认为支付令虽无既判力,但其具有的执行力是毋庸置疑的。一旦进入执行,将导致损害了当事人、第三人的合法权益,损害了司法公信力。

有学者就认为,因为督促程序为了达到操作简便、灵活快捷地保护债权人权益的目的,实现其独有的法律功能,省略了一系列的诉讼环节。[15] 这些学者的言外之意为督促程序设立的目的要求,使其无法达到正当程序原则的要求。笔者认为,督促程序的操作简便、灵活快捷并不是通过牺牲程序的正当性得到的。我国对支付令的审查是严于其他国家的,债权人对支付令的申请事实上要经历两次法院的审查,对支付令的申请范围,事实和理由都进行了一定的把关。国家对生效的支付令赋予执行力就是对督促程序符合正当程序性的一种肯定。[16]

笔者建议,可以给申请人,被申请人对滥用的支付令申请再审的权利。通过再审程序对已产生执行力的支付令进行救济。[17]而针对双方恶意串通损害第三人权益的情形,笔者建议能否通过第三人撤销之诉对损害第三人的已产生执行力的支付令进行救济。

四、欠薪支付令现实操作的设想

农民工问题是我国经济飞速发展的30年所产生的特有的问题,其中农民工欠薪问题又是重中之重。为简化劳动者维护自己合法权益的程序,降低劳动者特别是大量农民工群体的诉累,化解有可能引发的社会矛盾,我国《劳动合同法》确立了欠薪支付令制度,目的在于有效解决劳动争议中工资拖欠的问题。

(一)欠薪支付令问题分析

    我国的欠薪支付令依附于 中关于支付令制度的规定,这就使得该制度固有的缺陷仍旧存在。正如有学者指出的那样, 只提出了支付令制度,但其与普通民事纠纷中的支付令制度相比是否有其特别规定, 都未明确说明,而这恰恰就是造成在实践中难以运用的根源。[18]

按照《劳动合同法》规定劳动者遇到用人单位欠薪时,向法院申请支付令,需要劳动者证明请求给付的债权债务已经到期且数额确定,并要写明请求所依据的事实及证据。笔者认为,这对劳动者的申请要求过高。笔者所在的芜湖县是劳务输出大县,笔者在工作中经常与外出务工人员接触。仅就笔者了解的情形为,很多劳动者仍旧缺乏高等教育,法律维权意识比较淡薄,在日常的工作、生活中不会刻意去收集证据维护自身的合法权益。而且存在大量的务工人员未与用人单位签订劳动合同,用人单位每月支付基本生活费,待工程结束或者年底再一次性结账,账目也掌握在少数包工头或财会人员手中。以上种种使得劳动者很难达到《劳动合同法》要求的申请条件。

《劳动合同法》中,用人单位就相当于债务人,故而也给予了债务人提出支付令异议的权利。由于完全参照民事诉讼法,一旦用人单位提出异议,极大的可能导致支付令失效,督促程序终结。劳动者又要通过普通的诉讼程序解决问题,增加诉累。

以上种种可以看出,由于生搬了民事诉讼法中关于支付令的种种规定,支付令的种种弊端,欠薪支付令中依然存在而且表现更突出。

(二)对欠薪支付令现实操作之设想

1、降低启动条件

拖欠劳动者工资事件中的双方当事人分别是劳动者与用人单位,劳动者一方处于相对弱势,尤其在举证能力和证据保存这一方面,由于用人单位在掌握工资待遇方面的天然优势。工资标准,劳动时间等证据材料大部分是由用人单位保存,劳动者根本接触不到证据材料。很多情况下劳动者由于缺乏相应的材料,根本就连支付令的程序都无法启动。

一般劳动争议纠纷由于仲裁前置程序的规定,必须先进行劳动仲裁,双方如果有不服的才得向人民法院提起诉讼。这里就出现劳动者申请支付令是否必须以工资欠条或调解协议作为前提的问题。

笔者认为,欠薪支付令并不是劳动争议纠纷,而仅仅为一般的债权债务纠纷,劳动者可以直接向人民法院申请支付令。因为在欠薪支付令案件中,双方的矛盾焦点仅在支付报酬、赔偿等,债权债务关系较清晰,也可以说是从劳务关系简化成了一般债权债务关系。另一方面,我国法律虽有规定“劳动者可以持劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿的等事项的调解协议向人民法院申请支付令”,但规定劳动者申请支付令的条件并无附带要求劳动者事必须先达成调解协议或者持有工资欠条,因此,人民法院不应以劳动者未持有调解协议或者工资欠条而不予受理。[19]

笔者建议,考虑到公平原则及劳动关系自身的特点,劳动者在申请欠薪支付令的程序中只要能证明其与用人单位之间存在劳动关系即可,先启动申请欠薪支付令程序,将程序运行起来。由法院将支付令送达给用人单位,给用人单位以压力。

2、对举证责任进行调整

现阶段社会普遍存在的用人单位与劳动者之间强弱不平等,使得劳动者更加难以取证。很多证据都保存在用人单位手中,而按照举证责任分配的原理这些证据又需要劳动者提供,这就给劳动者多方位维权设置了障碍。

正是由于大部分关键证据由用人单位掌握,故我国在《劳动争议调解仲裁法》等之类的立法上加重了对于用人单位举证责任的分配。既然法律在某些方面已经加重了用人单位的举证责任,为什么就不能在劳动者申请支付令时,增加用人单位书面提出异议权的举证责任条款?故而,笔者大胆建议对欠薪支付令进行举证责任倒置,劳动者仅需证明用人单位拖欠支付劳动报酬即可,其余的证据材料由用人单位举证,由用人单位承担举证风险。由此来平衡劳动者与用人单位之间强弱不均的关系。当然,由于支付令的特殊性,劳动者也要提出明确的支付数额。

3、对欠薪支付令的异议进行较严格的审查

劳动者往往历经千难万难而提供较为确切充分的证据的情况下,用人单位往往请法律顾问向法院出具一纸异议不予认可。如果仍保持原有的对异议不进行任何审查,则劳动者会深感不公,造成司法公信力的严重缺失。因而根据我国法理权利义务相对应的原则,在劳动者提供了充分的证据的情形中,用人单位对欠薪支付令提出异议,应当相应提供能够证明其异议成立的基本证据。法院对用人单位提出的证据、理由进行必要的较严格的审查,目的在于审查用人单位提供的依据能否支撑其提出异议的基本事实和理由,而不是判断事实和依据的真伪。笔者建议,对于用人单位提出的支付令异议,如果仅提出书面异议,没有证据予以证明或者虽有证据但明显缺乏证明力,应当裁定驳回异议。

相较于一般的支付令中债权人、债务人的不同,用人单位拖欠劳动者报酬更是为社会所不能容忍,所以笔者也建议,如果用人单位滥用支付令异议权,一旦查实需要对用人单位从重处罚。

劳动者欠薪表面上看仅仅是个案问题,但是实质上却是一个深刻的社会问题,如果解决不好这类欠薪问题,不仅仅只是侵害劳动者的合法权益,更会影响到社会的和谐发展,党中央一直对这一问题保持高度关注。笔者建议往后修订《劳动合同法》时,一定要考虑到劳动关系的特殊性。

五、结语

本文对督促程序的渊源、性质做了描述,并简要介绍了以德国、日本为代表的国家督促程序的特色,以及对我国的启示。之后对督促程序在我国适用率不高的客观情形做了分析,并提出了个人浅薄的建议。最后,对我国特有的欠薪支付令存在的问题,进一步完善的设想做了简要介绍。

笔者看来,法院案多人少的实际情况迫切需要当事人采用繁简分流程序帮法院及当事人自己进行减负。督促程序在域外的优异表现证明了其制度的存在价值及优越性。我国法制建设仍在一步步推进,我们即不能因现实存在困难就放弃对督促程序简便、快捷、公平、公正的追求,也不能盲目乐观,毕竟最终督促程序的改革仍需要投入实践中去检验,如何破解我国督促程序的实践困局,仍任重而道远。

限于笔者学术研究能力有限以及实践经验不足,在论文的写作中存在一些不足之处,期望得到批评和指正。(徐璐璐)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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