安徽省芜湖县人民法院
行 政 判 决 书
(2010)芜行初字第00003号
原告：金兰，女，1972年11月22日出生，汉族，芜湖发电厂职工，身份证住址芜湖市新芜区新横街56号2户，经常居住地芜湖市黄山西苑5－601，身份证号码340221197211221023。
委托代理人：梅海燕，男，汉族，1970年10月21日出生，身份证住址芜湖市鸠江区褐山路115号，身份证号码34022119701021103X。系原告金兰之夫。
被告：芜湖县建设委员会，住所地安徽省芜湖县湾沚镇农林水大楼8楼，组织机构代码证号00302364－6。
法定代表人邓立武，主任。
委托代理人：朱传金，男，汉族，1967年6月6日出生，芜湖县建设委员会副主任，住芜湖县湾沚镇县城建委宿舍，身份证号码340221670606005。
委托代理人：徐作勇，安徽青弋江律师事务所律师。
第三人：芜湖三阳建设开发有限公司，住所地芜湖市鸠江区清水街道，组织机构代码证号73168825－9。
法定代表人杨贵宝，总经理。
委托代理人：杨从进，男，汉族，1956年1月5日出生，该公司副总经理，住芜湖市鸠江区清水镇清水行政村六垣自然村23号，身份证号码340221195601050438。
委托代理人：刘荣惠，女，汉族，1963年6月26日出生，该公司办公室主任，住宣城市宣州区西林办事处梅园新村5幢501室，身份证号码342523196306260024。
原告金兰诉被告芜湖县建设委员会（以下简称芜湖县建委）、第三人芜湖三阳建设开发有限公司（以下简称三阳公司）建筑市场管理行政确认案，于2010年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于2010年7月20日受理后，于2010年7月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年8月30日公开开庭审理了本案。原告金兰的委托代理人梅海燕;被告芜湖县建委的委托代理人朱传金、徐作勇;第三人三阳公司的委托代理人杨从进、刘荣惠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金兰诉称：被告芜湖县建委违法违规为第三人三阳公司在芜湖市清水镇开发的三阳城市花园未竣工房屋办理《工程竣工验收备案表》，实施行政许可。请求法院判决撤销被告为三阳公司办理的《备案表》，判令被告责令三阳公司停止使用，对该未竣工的房屋重新组织竣工验收;请求法院对监理单位、设计单位以及施工单位违反国家相关法律法规，依据《建筑工程质量管理条例》予以罚款，并责令有关单位降低其资质等级。理由如下：1、未按照《民用建筑设计通则》的强制性条款，对楼梯设置栏杆扶手，直至备案时未作整改。2、《工程竣工验收报告》中验收组成员不是其本人签名;《施工许可证》的取得时间与实际开工时间不一致;竣工时间与《规划验收证》时间不一致; 存档的《备案表》备案处理意见没有落款时间。3、备案材料中有关内容有涂改，时间倒置不符合实际。4、《工程竣工验收报告》缺少附件，备案材料缺少环保部门的认可文件。5、办理备案没有按照《行政许可法》的相关规定进行，应予撤销。
被告芜湖县建委辩称：1、工程竣工验收备案行为为不可诉行为，不属于具体行政诉讼范围。2、工程竣工备案行为与原告没有利害关系。3、室内楼梯扶手非强制性规范。4、被告的备案行为程序合法。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人三阳公司述称：1、根据《商品房买卖合同》约定该房屋质量等级为“合格”，第三人无违约行为。2、房屋符合《商品房买卖合同》约定的交付条件。3、第三人办理《工程竣工验收备案表》合法有效与原告无关，原告无权提起该诉讼。4、本案原告诉讼时隔4年，早已超过诉讼时效。5、国家关于楼梯扶手、栏杆的强制性规定，不是商品房买卖的必要条件和交付的强制性规定。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告于2010年7月30日向本院提供了作出被诉行政行为的证据，并经庭审质证：
1、竣工备案申请表。证明建设单位已按照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（以下简称暂行办法）第五条第一款第（一）项的规定提交了资料，且符合法律规定。
原告认为备案申请表上载明的单位工程质量综合验收文件、环保部门的文件没看到;同时根据安徽省备案管理的相关规定，《工程竣工验收报告》欠缺附件。
被告辩称其依照《暂行办法》就必备材料进行举证，原告说的材料并不是必要材料;根据安徽省备案管理的相关规定，对室内环境的测评是环保部门的事，芜湖县至今没有这项验收工作。
2、《工程竣工验收报告》及其附件。证明建设单位已按照《暂行办法》第五条第一款第（二）项的规定提交了资料，且符合法律规定。
原告认为，（1）、验收组成员名单上所有人签名为同一笔迹;其他报告的签名是换了一种笔迹，但仍为同一笔迹。同一报告所有人的签名相同，但同一人的签名在不同的报告上笔迹不同，故有理由怀疑该份报告。另报告上验收意见时间为2006年12月28日，有质疑;开工日期与完工日期有明显改动。（2）、工程质量竣工验收记录上签字日期
被告辩称，（1）、作为告知性备案，被告没有权利也没有义务审查验收组成员的签名。开工日期作了修改，对审查行政行为合法性没有影响。工程质量监督站验收意见的签字日期确实为2006年12月２8日。（2）、时间倒置的问题，
第三人质证认为，房子整体验收是9月10日，但由于资料众多，分别由各个人去抄，时间上难免有些出入，签字有代签情况，但之后都要各方确认盖章的，不影响内容的真实性。
3、《规划验收证》及《消防验收意见书》。证明建设单位已按照《暂行办法》第五条第一款第（三）项的规定提交了资料，且符合法律规定。
原告认为，（1）、按规定竣工验收15日内建筑单位应该到备案机关去备案，竣工验收在9月10日，可消防的签署意见时间为2006年12月２0日。（2）、根据相关内容反映，工程属于未批先建。（3）、房子还没开工，规划局就开出了验收证。
被告辩称，（1）、由于行政部门多头管理，相关部门的材料没有完善，备案才拖至2006年12月28日。（2）、工程是否违法建筑不是被告审查的范围，施工许可证也存在补办的问题，施工许可证的发放时间与第三人房屋开工的时间不影响备案的合法性。（3）、规划验收是看工程是否按原方案进行的，工程验收与规划验收是两方面的验收。在验收合格之前规划验收许可证原件不发给建设单位，一直到综合验收合格之后才发给建设单位。
第三人质证称，小区建设是2003年拿到证，2004年动工，但由于其他原因真正开工在2005年。
4、《房屋质量保修书》及《商品房质量保修书和使用说明书》。证明建设单位已按照《暂行办法》第五条第一款第（四）项、第二款的规定提交了资料，且符合法律规定。原告及第三人对该项证据没有异议。
5、质量监督申请表及《质量监督报告》。证明质量监督机构也按照《暂行办法》第七条的规定提交报告，且符合法律规定。
原告要求查看《竣工验收整改通知书》的原件，被告没有提交。
原告认为，（1）、备案表上开工日期为2005年3月10日，可是监督日志上2005年3月1日已经验收地槽。竣工验收日期上签收日期为9月10日，可监督日志上“9月15日五方责任主体到场进行验收”。（2）、质监报告上质量监督起止时间是
被告辩称，（1）、本案审理的是芜湖县建委为三阳公司进行工程竣工备案的行政行为，备案前下达《通知书》是因为发现验收后尚有些问题没有整改从而进行监督，备案后也可以还有小的整改项目。（2）、建委的备案行为与质监站的监督行为是两个不同的行为，质量监督站在监督过程中是否履行职责与本案无关。整个备案主要是前4项证据材料，质监机构的材料只是备案的参考材料，被告提交第5项证据的目的在于证明根据第七条规定收到了质监站的报告。
在法庭质证中，原告提供了以下证据：
1、行政复议决定书，证明此案可以向芜湖县人民法院提起行政诉讼。被告对证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。
2、监理工程师通知单，证明
3、竣工验收备案表，证明竣工验收日期前后倒置，竣工验收备案尚缺少几份文件，建委称“竣工备案文件已经收讫”与事实不符。被告及第三人的质证意见同前。
在法庭质证中，第三人提供了以下证据：
1、商品房买卖合同。证明该商品房约定交房条件是该商品房竣工验收合格，而不是以竣工验收备案表为准；该商品房合同附图表明该商品房室内无栏杆。原告对其真实性无异议，但认为不能证明第三人的第二项证明目的。
2、《安徽省芜湖市中级人民法院（2008）芜中民二终字第182号民事判决书》。证明该判决书认定该房屋室内楼梯扶手是否安装并非双方约定的交房条件；该房屋符合约定的交房条件。原告认为该案与本案无关。
3、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》。证明备案手续合法，内容真实齐全，房屋工程质量符合国家有关法律法规。原告质证意见同前。
4、行政复议决定书。证明备案依据正确，程序合法，真实有效。原告认为该证据对本案的审理没有影响。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对质证方无异议的证据本院予以确认。《竣工验收整改通知书》因无法与原件核对，又无其他证据印证，对方当事人不予认可，其证明效力不予确认。《安徽省芜湖市中级人民法院（2008）芜中民二终字第182号民事判决书》与本案不具关联性，其证明效力不予确认。其余证据因符合证据的“关联性、合法性、真实性”特性，本院予以确认，其证明目的将综合本案全面审查判断。
经审理查明：2006年第三人芜湖三阳建设开发有限公司建设开发了“清水镇三阳城市花园”，原告金兰与第三人三阳公司签订《商品房买卖合同》，成为“清水镇三阳城市花园”案涉房屋的买受人。合同约定的交付条件为“商品房经验收合格”。
2006年9月，本案所涉房屋经勘察、设计、施工、建设、监理等单位进行竣工验收，且同意评定该工程质量等级为“合格”。
工程竣工验收后，第三人三阳公司向被告芜湖县建设委员会申报竣工验收备案，并提交《竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》、《建设工程施工图设计文件审查批准书》、《建筑工程施工许可证》、《建设工程竣工规划验收证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程消防验收意见书》、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》。芜湖县建设工程质量监督站向被告芜湖县建设委员会提交《工程质量监督报告》。2006年12月28日被告芜湖县建设委员会核准案涉房屋的竣工验收备案，涉及原告购买的房屋的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》的文号为皖芜湖县2006年044号。
2007年案涉房屋交付时，原告与第三人三阳公司产生分歧，交付未成。2008年原告对第三人就商品房买卖合同纠纷提起民事诉讼，第三人提起反诉。一审宣判后双方当事人不服上诉。
期间因案涉房屋的备案手续问题，2010年1月原告向芜湖县人民政府提起行政复议，2010年6月复议机关决定维持芜湖县建委作出的《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》的具体行政行为。原告不服15日内向本院诉讼，要求判如所请。
本院认为：1、本案是否为可诉的行政行为。被告代理人提出备案是向主管机关报告事由存案以备查考，是对事物发展过程的客观描述和记载行为，是行政机关的内部备考行为，不具有外部公示性，故备案行为为不可诉行为，不属于行政诉讼范围。本院认为备案管理是工程质量监督管理的最后环节，其监督的对象是全面的，备案的内容是全方位的，对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告内容都具有监督权，具有行政确认的性质，是建设行政机关的一项具体行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力，未通过竣工验收备案的工程，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续、颁发房地产权属证书。故备案行为是可诉的行政行为，法院可以对其进行司法审查。
2、本案备案行为与原告有无利害关系。被告认为原告没有提交证据说明被告的备案行为与其有何关系，三阳公司符合交房条件的时间是工程竣工验收的时间而非备案时间，这证明备案行为与原告没有任何利害关系。本院认为，原告作为购房者有权提起行政诉讼以维护其合法利益，备案行为对其权利义务产生了实际影响。
3、起诉期限问题。本院认为，行政案件超过起诉期限的举证责任在被告，本案被告在审理期间对原告的起诉期限没有异议，也没有提交证据证明其超过起诉期限。同时原告庭审陈述其一直没看到备案表，2009年10月在与三阳公司的民事案件中看到了备案表，知道了其重要性，之后便开始主张权利，没有超过起诉期限。
4、室内楼梯扶手的修建问题。《民用建筑设计通则》6、6、3：“阳台、外廊、室内回廊、内天井、人上屋面及室外楼梯等临空处应设置防护栏杆”。该条款没有提及“室内楼梯扶手”的相关内容，同时本案诉讼前案涉房屋的楼梯扶手、栏杆已修建完成，本院认为不宜作扩大的认定。
本案是对被告芜湖县建委的备案管理行为进行合法性审查，应适用建设部78号令《房屋建筑工程和基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》的规定。
根据《房屋建筑工程和基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。被告芜湖县建设委员会负责行政区域内的工程竣工验收备案管理工作，本案工程所在地清水镇虽于2006年划归芜湖市管辖，但该工程的备案管理归属芜湖县，由芜湖县建委负责其备案工作，因此被告芜湖县建委作为被诉行政行为的主体合法。
根据《房屋建筑工程和基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：工程竣工验收备案表；工程竣工验收报告，竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；法律、行政法规规定的应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；施工单位签署的工程质量保修书；法规、规章规定必须提供的其他文件。商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。根据《房屋建筑工程和基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第七条规定，工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。本案第三人芜湖三阳建设开发有限公司提交上述相关材料，虽在备案的时间、相关文件的内容中存有缺漏和瑕疵，但不足以影响备案行为的合法性，备案行为符合法律规定。原告提出撤销该备案行为的诉讼请求本院不予支持。
原告诉请第2项，即请求法院对监理单位、设计单位以及施工单位违反国家相关法律法规，依据《建筑工程质量管理条例》予以罚款，并责令有关单位降低其资质等级，并非本案的审理范围。
为保护公民的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告金兰要求撤销被告芜湖县建设委员会
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。
审 判 长 鲁 少 华
审 判 员 程 隆 太
审 判 员 孙 启 霞
二○一○年十月十四日
书 记 员 陶 玉 玲
附：判决所依据依据的法律条文
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第一条 公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为;
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为;
（四）不具有强制力的行政指导行为;
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的;
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的;
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、建设部78号令《房屋建筑工程和基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》
第三条 国务院建设行政主管部门负责全国房屋建筑工程和市政基础设施工程（以下统称工程）的竣工验收备案管理工作。
第四条 建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门（以下简称备案机关）备案。
第五条 建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：
（一）工程竣工验收备案表；
（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；
（三）法律、行政法规规定的应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；
（四）施工单位签署的工程质量保修书；
（五）法规、规章规定必须提供的其他文件。
商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
第七条 工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。
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